□ 本报记者 陈月飞 杨昉 陈珺璐 张承辰 顾敏
今年以来，江苏12345热线的“热度”持续在线——前三季度，全省日均诉求量稳定在10万—11万件，这条连接政府与群众的“连心线”，在解决民生难题、推进社会治理现代化中发挥了不可替代的作用。然而，热线的“高人气”背后，却藏着基层工作人员的困扰：不少诉求渐渐偏离政务服务范畴，成了“越界”的负担——“青蛙叫得太吵，得管管”“街上有片落叶没扫干净”“高考成绩不满意要求重考”……这些看似荒唐的诉求，每件都需完整走完“记录、转办、跟进、回复”的标准化流程，耗费大量人力与时间。
眼下，《江苏省12345政务服务便民热线条例（草案）》已过一审，正在根据意见建议继续修改。如何守好“连心线” ，不添“负担线”？这一问题，正成为江苏12345热线优化服务、为基层减负过程中亟待破解的关键。
热线竟成了“许愿池”
“雨天青蛙叫，竟然被投诉！”徐州某村委会工作人员小李收到12345转来的工单时，脸上满是无奈。在他看来，田间青蛙鸣叫说明生态好了，可按照热线流程，他仍得认真撰写回复，从生态保护的角度耐心解释，希望举报人能理解。
作为民众表达诉求和解决问题的渠道，12345热线的零使用门槛，让其成为不少人“遇事第一反应”的选择。但随着诉求激增，平台上充斥着各种不合理甚至荒唐的投诉。“包头发布”微信公众号此前曝光的不合理诉求中，“想弃养孩子希望政府接收”引发舆论哗然。网友纷纷留言：“12345热线不是‘许愿池’，不能什么要求都提。”
类似的情况，在江苏也有不少。不合理诉求带来的精力消耗，基层一线工作人员感触最深。“看着占比不高，耗的精力可不少。”江苏某县区12345热线管理中心负责人刘华（化名）给记者算了笔账：辖区每年处理工单12万—13万件，月均超1万件，奇葩诉求占比虽不到1%，却仍需完成“信息记录、属地转派、过程跟踪、结果回复”等全环节操作，同样占用了有限的人力与时间成本。他举例，有人骑电动车去景区找不到停车位，竟建议“拆除入口景观花坛腾空间”；还有人想资助困难青少年，却要求政府“发放专项补贴”帮自己实现愿望。“这些明显超出政务服务范畴,可我们只能照单全收。”
更棘手的是，有人把热线当成“施压工具”。刘华回忆，曾有一起社区花坛使用权纠纷，一方当事人为逼对方让步，一年内连续投诉数百次，最多一天打两三通电话；还有一次，小区附近要建垃圾站，多数居民都同意，可几名反对者短时间内集中拨打电话，形成“投诉洪峰”，导致热线话务拥堵，还直接把垃圾站建设的事“搅黄了”。
“我很理解您的心情。”处理12345工单一年多，这句话成了某县税务系统工作人员王丽（化名）常挂在嘴边的话。“一天内至少登录3次，工单不能晚接收，不能模板化答复。”商家拒开发票、企业偷税漏税等与业务相关诉求是高频主题，很多时候，她还被迫当起“情绪回收站”，听市民吐槽夫妻矛盾、抱怨老板苛刻……更让她无奈的是，一旦被投诉“服务态度差”，就得写情况说明；可面对超出税务职能的诉求，解释政策会被当成“推诿”，坚持原则又会引来不满，“怎么选都像错”。
就连本该走司法途径的经济纠纷，也常涌入热线。南京某街道曾接到投诉：A企业拖欠B企业货款，B企业催讨无果后，连续10多天每天打12345，要求政府“强制回款”。街道工作人员反复解释“经济纠纷得找法院”，对方却坚持“政府要为企业服务”，还在诉求里称“街道包庇A企业”。“最后帮着对接了法院诉讼服务中心，还是得了差评，当月办结率都受影响。”该街道工作人员无奈地说。
基层成“最终承压阀”
采访中，不少基层干部直言，比奇葩诉求更棘手的，是那些“诉求本身合理但靠自己很难解决”的情况。
“月子中心跑路了，消费者找12345投诉，可到底该由哪个部门牵头处理？”一名街道工作人员举例，因月子中心、校外培训机构等新兴领域监管职责尚在进一步明确中，工单需在卫健、市场监管、教育等部门间沟通协调，确定更精准的处理方向。
以某地月子中心闭店为例，多名消费者此前已缴纳数万元费用，卫健部门说明其不属于医疗监管范畴，市场监管部门表示企业闭店涉及的费用纠纷需按合同纠纷相关流程处理，最终工单转到街道。“我们第一时间组织协调会搭建沟通平台，帮消费者联系律师提供维权指导，目前退费问题还在推进中。”这名街道工作人员说。
记者采访发现，这些“边界模糊、责任难定”的诉求，大多会落到基层。这种“兜底”角色，让基层陷入“接了办不了，不接又不行”的两难。
涉及房产领域的诉求，尤其让基层感到“力不从心”。无锡某社区曾接到业主投诉，称小区开发商未按规划建设配套幼儿园，希望推动问题整改。社区工作人员实地核查后确认违规属实，但整改涉及多部门，需要跨层级对接、多部门联合推动。“我们也及时反馈了情况，可业主觉得我们在‘推诿扯皮’，还给了差评。”该社区书记坦言，居民部分“合理却难办”诉求需大量人力对接，但受资源、政策边界影响，效果难达预期。若此类诉求长期未解决影响办结率、服务满意度评价，还可能被通报。
记者多方了解到，尽管省级层面已取消对按时办结率、服务满意率等指标的考核，但一些市县结合本地工作实际保留了部分考核内容，核心导向转向“推动问题实质性解决”；基层也在考核框架下，更注重提升诉求处理的质量与群众理解度。
今年6月出台的《国务院办公厅关于进一步规范和提升12345热线服务的意见》明确，应由职能部门办理的诉求不得分派给基层。可现实中，基层退单依旧困难重重。“市级平台分错的工单，提供依据后还能退；但区县一级的工单，哪怕理由再充分，也常被‘属地管理’挡回来。”某街道工作人员举例，曾接到“企业环保审批”的诉求，明明是生态环境部门的职责，提交退单后却被驳回，理由是“属地需先核实情况”。
接到又退不了，基层只能“按流程走一遍”。南京某社区书记说，遇到合同效力认定这类明显该走司法途径的诉求，社区已摸索出“三步曲”应对：先联系投诉人了解情况，再组织属地和职能部门沟通，最后召集三方坐下来协商，社区再主动提供法律咨询服务。“其实一开始就知道合同效力问题解决不了，花这么多功夫走流程，说到底就是为了证明‘我履职了’，避免后续被问责。”
与其拦截诉求，不如优化治理
能不能从省级层面出台政策，直接拦截一些不合理诉求，不派单下去？
面对记者的疑问，省数据局热线相关负责人给出明确回应：12345热线既是“暖心线”，也是政府与群众、企业之间的“连心桥”。直接在接听环节拦截，容易让群众觉得“诉求无门”，寒了民心。“江苏的做法是接听时不设限，但把功夫下在‘派单研判’和‘退单评估’上。”
譬如今年，江苏就有多项“大动作”：推行“重复诉求并单处理”，对同一诉求不再重复派单，而是在原工单上追加记录，承办单位处理一次即可，避免陷入“重复劳动”；把热线诉求分类从原来的1095项大幅增加到2223项，力求分类更细、更精准。“这些分类是结合各部门的权责清单和乡镇街道的履职事项制定的，让接线员在记录群众诉求时，能像查字典一样，快速找到对应的负责部门。”这位负责人解释。
此次江苏为12345热线专门立法，同样把“规范派单、为基层减负”作为重要考量。比如，草案明确不同诉求的分类处理方式，对重复诉求情形做好制度设计，在保障诉求人权利的前提下有效节约行政资源；对回访作出规定，并要求建立满意度评价结果公正性、客观性甄别和核实机制。立法还明确，江苏建立健全12345热线工作容错纠错机制，支持鼓励工作人员担当作为。
“过去强调12345‘接诉即办’，是担心有关部门推诿扯皮、不履职，怕群众诉求石沉大海；现在强调‘合理分流、精准派单’，是防止过度转嫁责任，给基层增加不必要的负担。”南京财经大学公共管理学院副教授詹国辉认为，无论是“防缺位”还是“防越位”，都是根据基层治理实践的变化作出的与时俱进调整，本质上是对政务服务定位的一次精准校正。
但在现实中，热线的功能边界常被模糊。“不少人把12345当成‘万能线’，可它终究只是政务服务的一个渠道，不可能‘包治百病’。”詹国辉建议，通过通报负面案例、常态化宣传热线职能边界等方式，让公众清晰了解“什么事该找12345”，从源头减少不合理诉求的产生。同时，建立“恶意投诉黑名单”，对屡次诬告、造谣、反复纠缠同一不合理诉求的人员，适当限制其热线使用频次，引导公众理性表达诉求。
在詹国辉看来，基层被不合理诉求“压得喘不过气”，表面是工单数量过载，深层则是政务服务体系“责任边界模糊”的老问题。破解这一困境，关键要从机制层面搭建清晰的责任体系：明确“谁该管”，让职能部门的权责与工单精准匹配；明确“谁来办”，避免“人人有责”变成“人人无责”；明确“办不了该如何流转”，给基层合理的退单路径。比如，对群众反映强烈、多个部门推诿的工单，不应再按照“属地原则”压到基层，而是由县级层面牵头组织多部门会商，当场定责、当场派单，杜绝责任推诿。
詹国辉也特别提醒，对不合理诉求说“不”，不等于“一刀切”拒绝。“有些看似‘离谱’的诉求，一定程度上也反映了群众的无助。”他建议，有关单位部门在处置这类诉求时，要坚持包容审慎原则，不能简单以“不合理”为由打发群众，而是要多问一句“背后还有什么难处”，多查一层“是否存在潜在风险”，把“不合理诉求”真正转化为发现治理漏洞、改进服务的有效参考。
